최근 우리사회에 지방분권에 대한 논의들이 언론을 통해 급속도로 급증하고 있다.
그러나 대다수의 지방분권에 관한 논제는 행정수도의 충청권 이전을 중심으로 하고 있고, 국가 공기업의 지방 이전이나 유치, 지방의회의원의 유급화 등과 같은 논의로 국한되는 경우가 많다.
마치 이런 주제가 지방분권과 지방자치의 핵심인 것처럼 호도되기도 하고 치장되는 경우도 있으나 이러한 것은 지방의 균형적인 발전에 기여하는 것일 뿐이며 보다 근본적인 지방분권에 대한 논의가 필요하다고 본다.
1991년 지방의회가 부활되고 ‘95년 단체장을 선출함으로써 지방자치의 형식적 기능은 갖추게 되었다. 13년의 기간 동안 지역공동체에 대한 인식전환, 지방정부의 절차적 민주성확보, 행정의 책임성과 서비스 개념의 확대 등의 긍정적 변화가 있었던 반면 소지역이기주의의 심화, 난개발에 따른 환경파괴와 전시성, 선심성에 따른 무분별한 예산낭비 사례 등이 적지 않은 것도 사실이다.
이는 지방자치가 시민들에 의해 요구되고 추진되었다기보다는 정치권의 정치적 의도에 의해 추진되었고 지난 30여년간 주민자치의 문이 닫혀있었기 때문에 발생된 행정 경험부족과 주민들의 이해부족에 따른 참여 부족이 이런 역기능의 주요 원인이 될 것이다.
올바른 지방분권의 요소
올바른 지방 분권은 중앙정부와 지방정부간에 힘의 균형을 이루고 주민들의 적극적인 참여자치에 의해 실현된다고 보며, 그렇게 되기 위해서는 인사권의 독립, 재정권의 확대, 자치입법권의 강화, 주민참여제의 확대가 필수적인 요소일 것이다.
첫째 인사권의 독립이다. 지방자치단체는 현재 중앙정부로부터 공무원 인사권의 독립성과 독자성을 유지하지 못하게 법률로 규정되어 있고 예속화되어 있다. 우리시의 경우도 예외는 아니어서 공무원의 정수조정이나 신규 조직을 새로이 편제하거나, 필요에 의해 공무원의 증원이나 사무관급 이상의 인사 요인이 발생되면 경상남도와 행정자치부의 승인과 지침에 의해 가능성 여부가 판단되도록 되어 있다.
지방분권의 특징은 지방화이고 지방문화의 창달과 각지자체의 특성을 살리는 일일 것이다. 지방화된 사람들과 지방화된 시스템 속에서 지방문화의 특성과 독창성은 유지, 발전되지만 통제적 시스템은 지방화의 가장 주요한 특징 중의 하나인 다양성을 저해하는 한 요인이 되고 있다.
둘째는 재정권(예산)의 독립이다. 지방정부의 예산은 내국세의 15% 정도로 형성되며 지방교부세, 국고보조금, 양여금 등의 명목으로 지원된다. 지자체의 자립율이 떨어지는 원인 중의 하나는 지방세원의 부족이고 과도한 중앙정부 중심의 예산 편성에 있다.
그리고 이 예산을 통해 중앙 정부는 효과적으로 지자체를 통제하는 기능을 가지며, 국가에서 지자체로 위임한 사업들과 지자체에서 자체적으로 시행하는 각종 도로공사부터 사회복지, 신규사업, 심지어 민간단체 보조금까지도 중앙 정부를 대신하는 행정자치부의 지침과 통제에 의해 관리되고 운영되도록 되어 있다.
국가에서 부과하는 각종 직접세와 간접세 중에서 지방세율을 증대하고, 총액 개념의 예산 편성으로 자치예산권을 확대하고 독자성을 담보해야 한다.
셋째는 자치입법권의 확대이다. 민주주의는 많은 실험과 경험을 통해서 이루어진다. 헌법 제 117조와 지방자치법 제 25조에 의거 모든 지자체의 조례는 상위 법령의 범위 내에서 제정되도록 되어 있고 상위법에서 위임한 경우에 가능토록 하고 있다. 이 법령 내라는 정의는 법과 대통령령, 지침과 규정까지도 포함하고 있다.
예를 들어서 모든 도시가 같은 조건을 가지고 있지 않음에도 불구하고 주차장법제 23조에서는 건축물의 부설주차장을 인근 직선거리 300m 범위 내에 설치하면 되도록 되어 있다. 이로 인해 도심 밀집 상가들은 비용이 적게 드는 시 외곽에 부설주차장을 설치하여 도심 교통난과 주차난은 더욱 가중되게 되어 있으나, 부설주차장의 규정인 300m 이내가 우리시 여건에 맞지 않다 하더라도 상위법에서 규정하고 있기에 허용할 수밖에 없도록 되어 있다.
중앙정부의 획일성에서 벗어나 이러한 것들을 지방여건에 맞게 바꾸는 것이 지방자치단체의 본연의 임무임에도 불구하고 그 역할을 못하고 있는 가장 주된 이유는 자치 입법권이 독자적으로 주어져있지 않기 때문이다.
미국이나 유럽 선진국의 경우는 외교와 국방 등 중앙정부 차원에서 추진되고 계획되는 행정, 법률적 사무외에는 대다수 각 지방정부마다 갖고 있는 특징에 따라 적용되는 행정행위와 법률적 내용이 다르기도 하다.
이것은 지방정부에서 지역실정에 맞게 바꿀 수 있는 자치 입법권이 주어져 있기 때문에 가능한 일이다.
넷째로 주민 참여제의 확대이다. 올바른 지방분권의 핵심은 주민자치일 것이다. 주민들이 선거 때만 유권자로 정치에 참여하는 것이 아니라 지방 정부의 문제를 주체적으로 해결하고자 노력하고 올바른 정치성을 획득할 때 지방의 분권과 민주주의는 비약적으로 발전할 수 있을 것이다.
지방자치의 궁극적 목표는 지방의 권력이 소수의 유력자에게 독점되는 것이 아니라 시민 다수의 의사에 의해 결정될 수 있는 제도를 마련하기 위한 방안이다. 그러나 아직은 지방자치의 무늬인 기능적 요소만 갖춘 채 내실화를 이루지 못하고 있는 것이 현실이기도 하다.
지방자치를 더욱 활성화시키고 주민참여를 보장되도록 요구하여 입법화시키는 것도 역설적이기는 하지만 우리 시민들의 몫이기도 하며 이는 우리 모두가 지방자치의 객체가 아닌 주체라는 인식 속에서 지방분권에 대한 올바른 인식을 가졌을 때 가능할 것이라고 생각한다.